Economia circolare: strumenti e opportunità per la Pa

193

Nelle politiche ambientali ed economiche dell’Unione europea ha acquistato negli ultimi anni un ruolo sempre più centrale una nuova concezione dei sistemi economici basata sul più alto livello possibile di rigenerazione dei processi di produzione e dei loro risultati: l’economia circolare. Nell’ambizioso programma di cambiamento in corso di attuazione a livello europeo (e di conseguenza degli Stati membri) dedicato alla circular economy, il settore dei contratti pubblici può avere un’importanza rilevante: è infatti un campo di azione in cui gli Stati possono promuovere e incentivare soluzioni innovative rispondenti ai criteri dell’economia circolare, innescando meccanismi virtuosi che possano contribuire a rivoluzionare i sistemi economici in un’ottica di maggiore sostenibilità.

La teoria dell’economia circolare (circular economy o anche blue economy) sostiene e promuove la rigenerazione come elemento fondamentale dei cicli produttivi e di consumo di un sistema economico. E’ un’impostazione che si fonda sicuramente su obiettivi di sostenibilità ambientale, che richiedono l’ideazione di strumenti per ridurre emissioni inquinanti e – in generale – l’impatto dell’uomo sull’ambiente. Tuttavia, la particolarità dell’economia circolare è che mira, indipendentemente dalla tutela degli ecosistemi, a rendere più efficienti e convenienti i sistemi produttivi tradizionali, con un guadagno in termini di produttività e costo globale di prodotti e servizi di carattere strettamente economico ancor prima che ambientale.

Per tali ragioni, il paradigma dell’economia circolare può applicarsi ad ambiti anche molto diversi: riguarda sicuramente in modo più immediato il riuso delle materie prime derivanti da rifiuti tramite il più alto livello possibile di riciclo (le cosiddette materie prime seconde), ma non si limita al settore dei rifiuti e della loro corretta gestione. I principi dell’economia circolare possono trovare infatti una declinazione generale nell’uso efficiente delle risorse e dunque anche negli ambiti della condivisione di beni abitualmente proprietari (legandosi così agli strumenti della c.d. sharing economy), della fornitura di servizi innovativi e a basso impatto ambientale, fino comprendere la rivisitazione di interi sistemi produttivi e persino dei rapporti tra istituzioni e cittadini.

La circular economy è oggetto di un ambizioso Piano di azione della Commissione europea, avviato nel 2015, che si pone l’obiettivo di intervenire, attraverso 54 azioni, in tutte le fasi del ciclo di vita dei prodotti nell’economia europea: produzione (a partire dalla progettazione e dall’organizzazione dei cicli produttivi), consumo, gestione del rifiuto ai fini del riutilizzo, riciclaggio.

Di recente la Commissione ha presentato anche una relazione sull’attuazione del Piano, che ha indicato gli atti normativi adottati (come la nuova direttiva sui rifiuti) e gli strumenti di finanziamento impiegati in funzione del Piano, consistenti prevalentemente in fondi Horizon 2020 e nei fondi di coesione.

La disciplina sui contratti pubblici al servizio dell’economia circolare

Nei suoi atti dedicati all’economia circolare, la Commissione europea evidenzia il ruolo importante che può essere giocato dal settore del public procurement per l’attuazione delle sue politiche. Il Piano di azione stesso ricorda che le pubbliche amministrazioni rappresentano il più imponente cliente del mercato (circa il 20% della domanda in Europa) e che il compratore pubblico può assumere perciò una posizione virtuosa nella promozione dell’economia circolare, così da incentivare il cambio di modello richiesto.

In effetti, nella disciplina europea relativa ai contratti pubblici (direttive UE 23, 24 e 25 del 2014) e nella sua trasposizione all’interno del diritto italiano con il codice di cui al d.lgs. n. 50/2016, vi sono diversi elementi che possono essere funzionali all’attuazione dei principi dell’economia circolare.

Gli appalti verdi e i criteri ambientali minimi (Cam)

Nel contesto della sostenibilità ambientale applicata al settore dei contratti pubblici ovviamente hanno un ruolo di primo piano degli appalti verdi (green public procurement), richiamati più volte negli atti della Commissione citati, sotto tale definizione sono inclusi gli standard minimi di sostenibilità ambientale ed efficienza energetica (facoltativi a livello europeo ma obbligatori nell’ordinamento italiano, come vedremo fra poco) che devono caratterizzare gli acquisti della pubblica amministrazione che vogliano definirsi verdi.

In Italia, le disposizioni del diritto europeo sono state recepite attraverso l’introduzione dei Criteri ambientali minimi (Cam), adottati con decreto del ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in relazione alle 11 categorie di beni, lavori e servizi individuate dal Piano d’azione nazionale per la sostenibilità ambientale dei consumi della Pubblica Amministrazione (Pan Gpp)

Come già evidenziato in un precedente approfondimento, l’art. 34, comma 2 e 3, del d.lgs. n. 50/2016 (rimasto inalterato a seguito dell’entrata in vigore del Decreto sblocca cantieri, salvo novità in sede di conversione) obbliga le stazioni appaltanti che intendono acquistare beni, lavori e servizi delle categorie in questione a inserire nei relativi bandi, a prescindere del valore economico dei contratti, i) le specifiche tecniche e ii) le clausole contrattuali individuate dai Cam di riferimento.
Inoltre, i Cam individuano gli eventuali criteri premianti (facoltativi) che le stazioni appaltante possono utilizzare ai fini dell’identificazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Le prescrizioni dei Cam, peraltro, non riguardano soltanto la fase affidamento di tali contratti, ma incidono trasversalmente su tutte le fasi che caratterizzano il processo di approviggionamento delle stazioni appaltanti, dalla definizione dell’oggetto della gara fino all’esecuzione del contratto aggiudicato.

In tale quadro, di significativa rilevanza per il settore del real estate e più in generale per l’intera filiera delle costruzioni (dai produttori di materiali fino alle imprese di costruzione, passando per i progettisti) sono i Cam Edilizia – approvati con D.M. MAATM 11 ottobre 2017 – che trovano applicazione alla progettazione e all’esecuzione dei lavori per le nuove costruzioni e le ristrutturazioni (ristrutturazioni di primo e/o secondo livello o manutenzioni ordinarie e/o straordinarie, da individuare secondo le definizioni ex D.P.R. N. 380/2011 e dei decreti interministeriali del 26 giugno 2015) degli edifici pubblici.
In particolare, i Cam Edilizia individuano le specifiche tecniche da inserire nei relativi bandi, distinguendo tra requisiti minimi e specifiche riguardanti gli interventi su gruppi di edifici e singoli edifici, requisiti inerenti i componenti edilizi e relativi all’attività di cantiere.

In termini più generali, si può affermare che i Cam Edilizia attribuiscono un ruolo chiave alla fase di progettazione, imponendo tra l’altro alle stazioni appaltanti di valutare prima della definizione dell’appalto – in sede di redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica – se adeguare edifici esistenti oppure costruirne di nuovi, a seguito di attenta considerazione:
• delle condizioni di utilizzo;
• dei costi ed i risparmi futuri conseguibili con i diversi interventi;
• dell’impatto ambientale delle diverse alternative, avuto riguardo all’intero ciclo di vita dell’edificio, nell’ottica del contenimento del consumo di suolo e della tutela della salute.

Nella fase di fattibilità, infatti, la Pa deve effettuare una “verifica funzionale alla difesa del suolo e della salute umana” ovvero verificare:
• la possibilità di recuperare edifici esistenti, o
• riutilizzare aree dismesse; o
• localizzare l’opera pubblica in aree già urbanizzate/degradate/impermeabilizzate,
considerando anche la possibile adozione di varianti agli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistici.

In sintesi, i Cam Edilizia rivelano un evidente favore per la riqualificazione di immobili e aree dismessi; ma allo stesso tempo individuano gli obiettivi prioritari da perseguire nell’ipotesi in cui si rendesse necessario procedere ad occupazione di nuovo suolo, nell’ottica di limitare comunque il consumo di suolo e tutelare la salute umana. I Cam Edilizia italiani risultano perciò sicuramente conformi ai principi propri della circular economy applicati al settore immobiliare.

Il criterio di valutazione dei costi del ciclo di vita

Risponde poi al canone fondamentale dell’economia circolare la presenza dei costi del ciclo di vita di prodotti, servizi e lavori nell’ambito dei criteri di valutazione delle offerte ricevute nelle procedure di affidamento di appalti pubblici (art. 95, comma 2 e art. 96 del codice). Sulla base di tale criterio, la stazione appaltante valuta a esempio i costi “connessi all’utilizzo, quali consumo di energia e altre risorse”, i costi di manutenzione, i costi “relativi al fine vita, come i costi di raccolta, di smaltimento e di riciclaggio” e – in generale – le “esternalità ambientali” legate all’oggetto dell’acquisto. Viene codificata dunque – in ottemperanza ai principi dell’economia circolare – la possibilità di calcolare il costo di una determinata componente acquistata includendo all’interno di esso anche la previsione della durata dei beni impiegati, del loro possibile riuso, riciclo o smaltimento.

Gli appalti innovativi

Un’altra categoria normativa rilevante per lo sviluppo della circular economy è quella degli appalti innovativi. Le procedure e le tipologie contrattuali legate a tale tipo di appalti si integrano bene nella filosofia dell’economia circolare, la quale richiede ovviamente di inventare e sperimentare nuove modalità di produzione, organizzazione ed esecuzione di lavori, servizi e forniture. L’impulso pubblico a soluzioni innovative, attraverso i diversi strumenti previsti dalle direttive e dal codice, può diventare perciò uno dei mezzi più importanti per l’avvio e il consolidamento di produzioni conformi ai canoni di efficienza, riuso e rigenerazione visti sopra.

Le tipologie di acquisto che possono essere ricondotte alla categoria degli appalti innovativi sono fondamentalmente tre:
• l’acquisto di servizi di ricerca e sviluppo (appalti di ricerca e sviluppo e “pre-commerciali” di cui all’art. 158 del codice);
• l’acquisto di soluzioni innovative già pronte per la commercializzazione, ma che consistano in prodotti nuovi per il mercato o con caratteristiche innovative (per questa tipologia di acquisto possono essere impiegate le procedure “flessibili” previste dal codice, come il dialogo competitivo, la procedura competitiva con negoziazione e – nell’ambito della progettazione – il concorso di progettazione);
• l’acquisto di entrambe le “fasi” di cui sopra (servizio di ricerca e sviluppo e risultato dello stesso), tramite il partenariato per l’innovazione (art. 65 del codice).

Tra le tipologie elencate, di particolare interesse per il settore del real estate appaiono gli appalti pre-commerciali, una categoria residuale di appalti di ricerca e sviluppo esclusi dall’ambito di applicazione del codice, se non limitatamente ai principi individuati dall’art. 4.

Tale tipologia di appalti appare uno strumento particolarmente indicato per l’elaborazione e lo sviluppo cofinanziato dal settore pubblico e dal settore privato di soluzioni innovative e competitive da utilizzare nell’ambito di progetti relativi alle smart cities e più in generale di rigenerazione urbana, come suggerisce la lettura (non agevole) dell’art. 20, comma 3, del d.l. 22 giugno 2012, n. 83.

Gli appalti pre-commerciali, inoltre, secondo le indicazioni fornite dall’Anac con il comunicato del 9 marzo 2016, costituiscono uno strumento per lo sviluppo di soluzioni innovative finalizzate alla soddisfazione delle esigenze di efficientamento energetico e lotta al cambiamento climatico delle amministrazioni pubbliche (oltre che del settore sanitario).

Ancora più attraente per l’attuazione di politiche locali di rigenerazione secondo modalità che consentano anche di incrementare il livello di smartness delle città (sebbene sottoposto a regole procedurali– condivisibilmente – più stringenti ma comunque più flessibili rispetto a quelle ordinarie) appare il partenariato per l’innovazione.

Tale particolare tipologia di partenariato, novità assoluta per il nostro ordinamento introdotta in sede di recepimento della Direttiva 27/2014/UE, può essere infatti teoricamente utilizzato nei casi in cui le stazioni appaltanti rilevino (auspicabilmente a seguito di una consultazione di mercato) di non essere in grado di soddisfare le proprie esigenze attraverso soluzioni già disponibili sul mercato.

In tali ipotesi, infatti, a seguito della pubblicazione di un bando o avviso, le stazioni appaltanti possono instaurare rapporti di partenariato con uno o più operatori privati che, in esito a un processo strutturato in fasi, produrranno uno o più idee per la risoluzione della specifica esigenza della stazione, ma potranno anche prestare i servizi o realizzare i lavori necessari per concretizzare il progetto di riqualificazione urbana (diversamente dall’appalto pre-commerciale, dove il privato cofinanziatore sviluppa l’idea progettuale ma non la può eseguire se non aggiudicandosi una successiva gara).

L’appalto circolare

Nello scenario descritto, infine, un’indicazione importante discende ancora dagli indirizzi della Commissione europea, che ha pubblicato nel 2018 buone prassi e orientamenti proprio sul rapporto tra economia circolare e appalti pubblici. In tale pubblicazione, la Commissione introduce proprio la definizione di appalto circolare, ossia “il processo tramite il quale le autorità pubbliche acquistano lavori, beni o servizi che cercano di contribuire a cicli chiusi di energia e materiali nelle catene di approvvigionamento, riducendo nel contempo al minimo, e nel migliore dei casi evitando, gli impatti ambientali negativi e la creazione di rifiuti nell’intero processo”.

Si tratta dunque di una nozione trasversale che può applicarsi a diverse soluzioni progettistiche e procedurali nell’ambito della contrattualistica pubblica e – a livello italiano – delle possibilità offerte dal codice dei contratti pubblici.

L’importanza di conoscere e sperimentare gli strumenti del codice

Come visto, la possibilità di trovare soluzioni conformi ai principi dell’economia circolare attraverso i contratti pubblici dipende necessariamente dalla capacità – da parte delle stazioni appaltanti – di utilizzare a pieno gli strumenti della normativa di settore, dalla progettazione all’esecuzione del contratto.

Nel contesto italiano, le continue modifiche legislative che interessano il codice dei contratti pubblici – in corso anche mentre scriviamo questo contributo – ovviamente non aiutano, ma si sta comunque sviluppando (anche se faticosamente) una prassi virtuosa che sperimenta procedure e soluzioni nuove, nell’ottica di una maggiore efficienza e sostenibilità. Alcuni esempi in questo senso si possono riscontrare nel portale dell’Agenzia per l’Italia Digitale dedicato proprio agli appalti innovativi.

Con il supporto di adeguate professionalità di tipo tecnico e giuridico (interne e esterne), le stazioni appaltanti possono seguire questo trend e raccogliere la sfida di un nuovo modo di concepire i contrati pubblici e – da questi – interi settori di mercato.

di Michele Rizzo – Michele Rizzo Studio Legale

Nessun Commento